林云 刘宙波
7月28日，湖南省安化县国土资源局执法监察大队一中队原中队长杨毅勇，被法院以挪用公款罪判处有期徒刑十四年。
法院审理查明，2008年至2009年，杨毅勇以打白条收取处罚对象罚款、向所管辖国土所收罚没“预交款”、收取所管辖国土所上交罚款，以及以公家名义向他人借款等多种形式，共计收取违规用地罚款、罚没“预交款”及借款160余万元不入账，全部被其挪作个人建房和还赌债，至今无法向单位归还所收款项。
“杨毅勇挪用公款案暴露出的基层土地执法乱象，应引起有关部门的注意。”9月15日，安化县检察院办案检察官如是说。
既作处罚决定又收罚款
安化县共有23个乡镇和一个区，县国土资源局执法监察大队下设两个执法中队，杨毅勇所在的执法一中队于2008年4月成立，管辖梅城镇等7个乡镇的国土所，主要职责是指导国土所进行土地、矿山执法，执法监督，查处行政违法案件等。
2007年10月23日，安化县国土资源局召开会议，传达上级召开的关于土地执法、土地调查、规划编修等有关会议精神，由此拉开了全县“土地执法百日行动”的帷幕。
“土地执法百日行动”由县政府牵头，乡镇政府与基层国土所联合行动，主要任务是清理整顿违法用地、非法采矿行为。2007年和2008年该项行动的规模不是很大，大规模清理整顿主要集中在2009年。
因为安化县是山区，人多地少，而且原来的土地规划也不太合理，规划中的宅基地较少，所以，国土局根据处罚对象违规用地的实情，大部分情况下采用罚款这种形式来进行处罚。
根据行政处罚法第四十六条的规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。
“如果这项规定执行到位，可以有效预防腐败，杨毅勇也就无机可乘了，但在安化县国土资源局，这项规定成了墙上的摆设。”办案检察官痛心地说。
检察官在办案中发现，被处罚的人有的直接将钱交到国土所，有的交到执法中队。收到罚款后，国土所、执法中队将钱交到国土局，开了票后再给处罚对象。而在2009年“土地执法百日行动”期间，由于查处力度比较大，处罚的对象、金额增多，为了方便缴款，经国土局与县政府同意，两个执法中队都可以领取正式罚没款票据(非税收据)开票。
先缴罚款后处罚
安化县经济条件一般，大多数人不是很富裕，违规用地人建好房子后大多手中剩不下多少钱了，有的还欠了一些外债。为此，房子建好后，他们大部分都到外面打工赚点钱补贴家用。这样一来，即使国土局作出罚款的处罚决定，由于找不到违规用地人，罚款收不上来。
“为了保证处罚能执行到位，在违规用地人已建好一部分房屋，又制止无效的情况下，我们让违规用地人预先交一部分钱作为日后的罚款。因为这钱是在作出处罚决定及处罚结论之前收的，所以一般我们先给他们打一张白条，待处罚结论下来后，再按处罚结论开正式票据。”杨毅勇归案后对他们当时的执法情况作了这样的交代。
很显然，这种打白条收钱、预先收钱的做法，是法律所不允许的。而且，收上来的预交款，国土局也不收，因为没有办法做账。于是，这些钱就先放在各国土所、执法中队，等作出处罚决定和处罚结论后再作处理。据统计，杨毅勇经手的打白条“预交款”就有7万元。
虽说当时规定，处罚结论作出后，预先收取的罚款比照处罚结论定的数额，按多退少补的原则处理，但杨毅勇是有条件的，即被处罚当事人找了关系，多交的预交款才给退，否则就不给退。
不管是杨毅勇所在的执法中队打白条收取处罚对象的罚款，还是所管辖的国土所上交的罚款，杨毅勇都没有按规定交到国土局。挪用公款还赌债
2008年6月，杨毅勇来到下辖的长塘镇，当时正是赌场开得最火的时候。看到赌场里有人玩“斗牛”，杨毅勇就去试了一下手气，结果赢了1.7万余元。
初试身手就有斩获，尝到甜头的杨毅勇渐渐喜欢上了“斗牛”，而且赌瘾越来越大，一有空就去。他的牌也越打越大，一手牌输赢几千元甚至上万元，但他总是输多赢少，最多的时候，一个晚上就输掉了17万余元。急于扳本的他深陷其中不能自拔，在三个月内就输掉了80余万元，其中有70余万元是从几十个高利贷主手里借来的。
70余万元的高利贷，连本带息高就是160余万元。债台高筑，杨毅勇不知如何来还。面对追债的债主，他打起了手中公款的主意，开始挪用收来的罚款还债。
为尽快还债，他还想在老家建一栋10层高的房子，用卖房子的钱还债，可建房子需要几十万元，钱从哪里来？他仍然是挪用罚款。
2009年11月，安化县梅城、乐安两个国土所所长发现交到杨毅勇手里的罚款没有上交到局里，于是向局领导反映了情况。安化县国土局经调查核实，将杨毅勇停职，并督促他尽快把钱上交。
杨毅勇向领导写下了保证书，提出等把房子的手续办好，卖掉房子或用房子抵押贷到款后再还钱。由于材料不齐全，建设规划部门没有为他办理房子的相关手续，因此到了年底他的房子也没有卖出去。一想到自己不仅没法跟领导交代，还天天被债主上门逼债，杨毅勇躲到了广东江门，说去搞点工程，赚钱还债。
2010年11月17日，安化县检察院接到该县国土局的举报。不久，杨毅勇被抓获归案。
检察机关查明，2008年至2009年，杨毅勇共计收取违规用地罚款、罚没“预交款”及借款160余万元不入账，全部被其挪作个人建房和赌博。
将罚缴分离制度落到实处
“杨毅勇挪用公款案反映出的在土地管理中以罚代拆的现象，值得警惕。”办案检察官在分析该案时说，杨毅勇所在的执法中队采取的做法是，凡是违反法律条款的，都一罚了事，而且是先让交罚款，后作出处罚决定，而处罚决定中的罚款金额又大多比实际收的“预交款”要少。这为杨毅勇挪用公款提供了便利条件。
如何防止类似案件的发生？办案检察官建议，土地执法机关应该严格依照行政法规作出具体行政行为，贯彻落实罚缴分离制度。同时，建立监管责任机制，严格执行问责制。